当大多数人想到美国的外交政策时，他们首先想到的是总统。当然，总统是国家的首席执行官，也是外交政策的首席设计师。但他并不是唯一一个发号施令的人，他的权力也是有限的。

　　想想美国总统能做什么，不能做什么。他们可以在世界各地部署美国军队，但不能宣战——这一权力属于国会。他们可以与其他国家签订行政协议，但不能签订条约，这需要参议院的批准。他们可以与外国政府建立联系，但如果没有国会的拨款，他们就不能提供一分钱的援助。

　　总统上任后经常发现他们的权力受到考验。在他的第一个任期内，当时的总统唐纳德·特朗普退出了关于气候变化的巴黎协议和与伊朗的核协议，但他的竞选承诺，即控制朝鲜的核武器计划和结束中东“无休止的战争”仍然没有实现。乔·拜登总统的政府随后重新加入了巴黎协议，并从阿富汗撤军，但他未能恢复伊朗核协议。

　　前国务院政策规划主任、参议院外交关系委员会幕僚主任、曾任驻卢森堡大使的戴维·麦基恩（David McKean）说：“总统能做的事情是有限的，这是因为涉及到的行为体的数量，以及确实存在的制衡机制的数量。”

　　范德比尔特大学（Vanderbilt University）研究美国外交政策的历史学家托马斯·施瓦茨（Thomas Schwartz）说，从历史上看，外交政策是总统的领域，国会也有很大的参与。在18世纪和19世纪，国务院规模很小，行政官僚机构有限。

　　随着美国在20世纪的实力增长，其外交决策机构也在不断壮大。

　　施瓦茨对美国之音说：“今天的外交政策机制非常庞大，涉及美国军事、政治和经济部门的数十亿美元和数千人。”“有一件事可能是一致的，那就是总统的角色……现在已经走在了前列。”

　　已故政治学家罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）提出的美国外交决策过程模型包括三个圆圈：

　　核心圈子：总统和他的亲密顾问，包括他的国家美国国家安全顾问，通常领导美国安全理事会会议

　　中间圆圈：主要的行政部门和机构——国务院和国防部、军方最高指挥部、情报界

　　外圈：Co国会和各种其他行为者，包括利益集团、公司、智库、外国政府，都在争夺影响力

　　麦基恩说：“毫无疑问，外交政策的机构架构已经变得大得多。

　　例如，国务院在20世纪30年代是一个只有700名雇员的小机构，现在已扩大到7万多人的官僚机构。

　　国家安全委员会

　　国家安全委员会是外交决策机构的神经中枢。该办公室成立于1947年，位于白宫隔壁，规模和范围都有所扩大。其主要成员包括总统、副总统、国务卿和国防部长以及其他高级官员。麦基恩称这是“总统自己的外交政策团队”。

　　国家安全事务助理的影响力从一届政府到另一届政府都在变化。然而，麦基恩说，在国务卿经常出差的时候，这位顾问有总统的耳朵。”

　　当危机爆发时，比如叙利亚阿萨德政权倒台，国家安全委员会就会立即采取行动。为了帮助总统决定行动方针，国家安全顾问召开紧急“负责人会议”，而国家安全委员会的工作人员则把各种方案放在一起讨论。

　　“当你在处理像阿萨德这样迫在眉睫的危机时，你没有时间，你有消极的时间，”美国大学（American University）国际关系名誉教授戈登·亚当斯（Gordon Adams）说，他曾在上世纪90年代在国家安全委员会任职。“汽车必须把原则带到白宫，这些会议在白天或晚上的任何时候开始，而且非常紧急。”

　　国会

　　在总统负责外交政策的情况下，政府的变化可能会导致重大的政策转变。但通常情况下，连续性大于变化。

　　这是因为总统并不是塑造外交政策的唯一角色。作为一个平等的政府部门，国会扮演着重要的角色。虽然国会在外交事务中没有特定的角色，但它可以监督政策决定，并通过立法来制定政策。

　　亚当斯说，最重要的是，国会控制着预算。这意味着它可以影响用于对外援助、军事行动和其他国际倡议的资金。例如，当选总统特朗普承诺大规模驱逐无证移民，但他需要国会的资金来实现这一目标。

　　亚当斯说：“国会将对有关这一过程的立法用语以及实际为这一过程拨出的资金有发言权。”

　　其他演员

　　随着外交政策机制多年来的发展，外部行为者的影响也在不断扩大。这些人包括公司、利益集团、智库、外国政府、媒体和公众。

　　麦基恩说：“我认为，这也是一个影响力大幅增加的领域，企业在外交政策中发挥越来越大的作用，因为在贸易方面发生的很多事情都涉及跨国公司。”

　　亚当斯说，外国盟友也可以影响美国的外交政策，不过这种影响因议题和政府而异。他指出，上世纪90年代，时任英国首相布莱尔（Tony Blair）说服不情愿的美国总统克林顿（Bill Clinton）介入巴尔干地区事务。

　　亚当斯说，美国的外交决策过程涉及如此多的参与者，这一制度可能会让其他西方民主国家的决策者感到困惑。

　　亚当斯说：“他们不像我们在美国的政策过程中那样，草率地到处展示自己的利益、野心和议程。“所以在某种程度上，我们的政策程序是西方民主国家中效率最低的。”